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省農信聯社的改革目標與模式選擇

  農村合作金融機構體量位居全國銀行業首位,是服務“三農”的金融主力軍,作為其行業管理部門——農村信用社省聯社改革已成為各方關注的焦點,黨中央、國務院最近連續三年對推進省聯社改革提出了明確要求,但目前還沒有破題。根據習近平總書記提出的“我們要深化對金融本質和規律的認識,立足中國實際,走出中國特色金融發展之路”的要求,需具體設計農村信用社省聯社改革目標模式。

  省聯社改革的必要性

  從目前黨的政策和國家法律法規層面看,省聯社如果不進行改革,就無法解決以下三個方面的主要問題:

  (一)省聯社履職法理依據的問題。從法律角度看,農合機構要接受省聯社的行業管理,一是省聯社需對農合機構有股份投入,可以股東身份通過法人治理來行使相關權利;二是接受政府公權力部門委托行使管理職能。目前省聯社的履職,是省級政府根據國務院有關規定對省聯社授權進行的。現在的問題是,有關文件只是明確了省聯社對農村信用社的監督管理職責,對改制后的農村商業銀行并沒有明確規定,在省聯社對改制后的農村商業銀行沒有股權投入,國家又缺乏有關法律法規支持的現實背景下,省聯社履職缺乏法理依據。

  (二)省聯社淡出行政管理的問題。2012年召開的全國金融工作會議提出“省聯社要淡出行政管理,強化服務職能”;2016年中央一號文件《關于落實發展新理念 加快農業現代化 實現全面小康目標的若干意見》明確提出,“開展農村信用社省聯社改革試點,逐步淡出行政管理,強化服務職能”;2019年1月29日,中國人民銀行、銀保監會、證監會、財政部、農業農村部聯合印發《關于金融服務鄉村振興的指導意見》再一次明確提出,“淡化農村信用社省聯社在人事、財務、業務等方面的行政管理職能,突出專業化服務功能”。無論是“淡出”還是“淡化”,只有深入推進省聯社自身的改革,才能實現這一要求。

  (三)落實國有金融資本出資人職責問題。中共中央國務院2018年6月30日印發的《關于完善國有金融資本管理的指導意見》明確規定,“國有金融資本屬于國家所有即全民所有”“國務院和地方政府依照法律法規,分別代表國家履行出資人職責”“按照權責匹配、權責對等、權責統一的原則,各級財政部門根據本級政府授權,集中統一履行國有金融資本出資人職責”“各級財政部門根據需要,可以分級分類委托其他部門、機構管理國有金融資本”。另外,該文件還規定,“憑借國家權力和信用支持的金融機構所形成的資本和應享有的權益,納入國有金融資本管理”,并明確要求“推進憑借國家權力和信用支持的金融機構穩步實施公司制改革”。落實農合機構國有金融資本出資人職責,推進“憑借國家權力和信用支持的金融機構”公司制改革,實際涉及兩個層面的問題,一是省聯社公司制改革及國有金融資本出資人職責落實;二是轄內農村商業銀行國有股權的進入及國有金融資本出資人職責的落實。前者直接涉及到省聯社改革的問題,要落實后者的問題,首先,可以考慮由市、縣政府對農村商業銀行注資并委托市、縣財政部門履行國有金融資本出資人職責,但這顯然與省級政府承擔管理和風險處置責任相違背,也更容易造成市、縣黨委政府對銀行人、財、物等具體業務的干預,不利于法人機構的健康發展;那么剩下的選項只能是:由省級財政部門投資對省聯社進行股份制改革,將省級政府隱性股東身份顯性化;再由省聯社對轄內農村商業銀行投資入股,也將省級政府隱性股東顯性化,從而構建起以股權為紐帶的新型經營管理體制。

  省聯社改革模式選擇

  將省聯社改組為聯合服務公司,取消行業管理職能,經營管理層、主要股東內部人控制和市縣政府外來干預問題無法解決,對經營出現的較大風險股東也難以承擔;將省聯社翻牌改名為聯合銀行,自下而上持股、合作制與股份制錯位、雙重委托悖論問題仍然無法解決;設立省內統一法人,不符合中央多次提出的“保持農合機構縣域法人地位和數量總體穩定”的精神要求;保持省聯社現有模式,其弊端更是顯而易見,尤其對轄內農合機構已全部改制為農村商業銀行的省份,改革尤為緊迫。為此,本文認為,省聯社改革的目標模式應為銀行省級國有金融控股公司。具體包括以下內涵:

  (一)金融控股公司。即將省聯社由合作制改制為股份制性質的國有金融控股公司,再由控股公司投資控股轄內農村商業銀行,實現控股公司與轄內農村商業銀行的資本聯結;國有金融控股公司設立黨委,對轄內農村商業銀行黨的關系進行垂直管理。

  這一模式有利于解決省聯社履職的法理依據和“淡出”“淡化”行政管理等問題。改制后的金融控股公司,不再靠政府授權行使行業管理職能,而是依靠《公司法》等規定,以控股股東身份全面履行出資人職能,全面強化公司法人治理,全力強化內部管理,全程強化風險監控。

  有利于維護現有農合體系的完整性。改制后的金融控股公司可以繼續整合發揮全系統的人財物優勢,加強轄內法人機構的制度建設,強化信貸檢查、資金、財務、風險等業務管控和審計監督,繼續滿足員工培訓、產品研發、清算結算和信息科技等服務需求。

  有利于維護縣域農合機構法人地位和數量總體穩定。雖然改制后的金融控股公司控股農村商業銀行,但農村商業銀行的法人地位并沒有破壞,現有機構數量并沒有減少,信貸資金仍然要遵循不出縣的制度規定,不會消弱對縣域經濟社會發展的支持力度。

  (二)省級國有金融控股公司。即改制后的金融控股公司由省級財政出資控股,投入資金可經國家批準通過發行專項債券等形式加以解決;吸收國有、國有控股和民營企業法人、社會自然人及本系統職工投資入股,以優化公司法人治理,調動發揮系統內職工的積極性、主動性和創造性。原有農合機構自下而上的入股資金及其增值部分,可以通過清產核資予以清退。省級財政部門根據政府授權,集中統一履行國有金融資本出資人職責,統一歸口管理控股公司的黨建工作。

  這一模式有利于全面落實國有金融資本管理的具體要求。通過省聯社改制和控股轄內法人機構,有效實現了中央提出的“推進憑借國家權力和信用支持的金融機構穩步實施公司制改革”的具體要求,將省聯社及轄內農村商業銀行改制成為國有控股金融機構;有效落實了中央提出的“加強黨對金融工作的領導”,實現“推動管資本與管黨建相結合,保證黨的路線方針政策和重大決策部署不折不扣貫徹落實”的具體規定;推動實現了中央提出的“各級財政部門依法依規履行國有金融資本管理職責,負責組織實施基礎管理、經營預算、績效考核、負責人薪酬管理等工作”的政策要求,妥善解決了原省聯社“多頭管理、實際懸空”導致外在監督缺失的問題。

  有利于更好落實國家關于下放農合機構管理權限的要求。2003年6月,國務院就明確提出,“改革信用社管理體制,將信用社的管理交由地方政府負責”;2004年6月,國務院辦公廳又轉文提出,“按照國務院‘關于信用社的管理交由地方政府負責’的要求,由省級人民政府全面承擔對當地信用社的管理和風險處置責任”。由省財政出資控股改制后的金融控股公司,再由改制后的金融控股公司投資控股轄內農村商業銀行,省級政府隱性股東顯性化,進一步提高了兩級法人機構的社會公信力,便于更有效監督落實支農支小、發展普惠金融和綠色金融、服務鄉村振興戰略、推進金融精準扶貧和農業供給側結構性改革等社會責任。

  有利于防范市、縣級黨委政府對農合機構具體業務的干預。由于改制后的省級金融控股公司直接控股農村商業銀行,對其黨的關系實行垂直管理,直接屏蔽了地方黨委、政府對其干部員工、信貸資金及采購基建等具體業務干預,更有利于其健康持續發展。

  (三)銀行省級國有金融控股公司。即改制后的省級國有金融控股公司應當持有銀行牌照,從事規定范圍內的銀行業務。

  這一模式有利于繼續開展資金業務。由于轄內農村商業銀行所處區域經濟社會發展現狀差異較大,各機構經營管理現狀差異較大,有的存貸比高,有的存貸比低,按照“資金業務不出省”的規定,改制后的控股公司持有銀行牌照,可以繼續從事資金業務,調劑轄內農合機構資金余缺,防范單一機構流動性風險。

  有利于繼續承擔全省農合機構清算結算交割職能。改制后的控股公司只有持有銀行牌照,才能繼續從事轄內機構清算結算交割等銀行業務,保證現有清算結算交割體系的完整性,減少單一機構清算結算交割環節,降低業務成本,提高業務效率。

  有利于繼續加強對兩級法人宏觀和微觀審慎管理。改制后的控股公司只有持有銀行牌照,才能更好接受人民銀行和銀保監部門宏觀和微觀兩個層面的審慎管理,并通過控股對轄內農村商業銀行更加直接全面的監督管控,更好落實國家貨幣政策和監管規定,更好防范化解金融風險,維護區域性、系統性金融穩定。

  上述改革思路的實質是,構建起省級范圍內的、以黨建為統領、以資本為紐帶、以行業管理為基礎、以“大平臺、小法人”統一服務體系為保障的新型農合機構經營管理體系。

  (作者為山東省農村信用社聯合社黨委書記、理事長)

責任編輯:李昂
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